试论农民工养老保险制度的改革与创新

社会保险制度是社会的安全网和减压阀，养老保险是社会保险的主要险种之一，是社会保险制度的重要组成部分，同样具有社会的安全网和减压阀的作用。农民工作为我国现阶段城乡二元结构下产生的新的特殊职工群体，其养老保险实现与否，关系到农民工合法权益的切实得到保护，关系到构建和谐社会目标的实现。从当前农民工养老保险制度状况的调查看，存在着企业方、农民工不愿参保，地方政府积极性不高，参保率低的事实，农民工养老保险制度改革与创新成为构建和谐社会必须研究和解决的重要课题。本文试就农民工养老保险制度改革与创新进行探讨。

一、农民工养老保险现状

日前一项“农民工养老保险问题调查”表明，虽然目前江苏、上海、广东等省市都对企业为农民工缴纳养老保险费作出了明确规定，然而这个政策的推行，既没有得到企业主的拥护，也没有得到农民工的支持：80%的企业主不赞成为农民工缴纳养老保险费；而被调查的农民工，83.2%的不愿意买养老保险，90%以上根本就没买。桂林市进行的调查也显示，目前桂林市农民工参加养老保险基本还是零保险状况。

农民工参加养老保险率低，主要有社会原因和农民工自身原因。

（一）社会原因主要有：

1、劳动力市场严重的供大于求，是农民工参保率低的根源。

大量的农村剩余劳动力进城务工，劳动力供大于求，劳动力岗位严重不足和劳动力过剩的矛盾，导致劳资双方力量严重失衡。用工空间大和求职竞争激烈的不对称，使用人单位用工挑剔，要求苛刻，工资低，待遇差，没有社会保险，求职者为谋职不得不降低标准，甚至放弃法定权利而屈从对方的条件。面对城里人求职难和“工人老大哥”下岗再就业的窘境，农民工为生计满足于有活干，只能放弃养老保险等权力。

2、社会保险制度门槛高，社会保险关系接续难是农民工参保率低的重要原因

（1）现行的养老保险制度要求企业为农民工按当地职工人均工资为基数，按人均工资的20%缴纳养老保险费，而企业方雇用农民工的一个重要原因是希望降低开支，减少生产成本。企业从成本开支和惯性思维上都很难接受、认可缴费标准，因而大多数企业缺乏为农民工缴纳保费的积极性、主动性。而目前由于我国相关法律立法滞后和执法力量薄弱导致的执法缺位，因此企业在为农民工缴纳养老保险等社保费用时，是逃费的多，纳费的少，主动纳费的更是微乎其微。

（2）现行的养老保险制度要求农民工按当地职工人均工资的8%缴纳养老保险费，从桂林市农民工收入调查和相关调查资料看，农民工平均工资收入只能达到当地职工人均工资的50—60%，对于绝大多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，养老保险费更难以承担，90%的农民工被迫放弃养老保险，成了无奈的事实。

（3）现行养老保险制度规定：农民工累计缴费15年才能享受养老保险待遇。而绝大多数农民工很难跨越“累计缴费15年”这道高门槛，无法保证参保的连续性，所以，即使他在务工期间按规定缴费，晚年同样与养老保险无缘。

（4）现行养老保险制度规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金。由于目前社保统筹多在县市级统筹内运行，各统筹单位政策不一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。而从冯秀乾《关于农民工养老保险问题的调查》统计的数据看，接受调查的农民工，跨省区流动的占72.8%。现阶段实行的养老保险基金区域统筹政策，与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾，农民工即使参保也很难享受老有所养的待遇，这是他们消极对待养老保险的主要原因。

（5）一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心社会保险制度高额缴费会影响本地投资环境，把好不容易引来的投资吓跑了。

（二）农民工自身的原因

1、农民工就业不稳定导致参保困难。

农民工打工有两个显著特点：季节性和流动性。相当部分的农民工就业有明显的季节性，“候鸟式”的就业特征，农忙时在家忙农活，农闲时外出打工。流动性，据调查统计，接受调查的农民工中，跨省区流动的占72.8%，务工3年换过两个以上单位的占67.2%。而现行养老保险制度“累计缴费15年”才能享受养老保险和养老保险关系转移接续难的现实，极度不适应农民工的就业方式和就业特征，使广大农民工被迫远离养老保险。

2、农民工依法维护自身权益的意识淡薄。

农民工进城就业多以家族或裙带关系形成，由于文化水平较低，不懂法，缺少对国家有关法律和政策的了解，依法维权的意识淡薄。常常因为嫌麻烦，怕花钱和缺少依法维权的信心，对不签劳动合同，克扣拖欠工资，不缴纳社会保险费等侵权行为，往往持克制，忍耐和善良期待的态度，这也是养老保险制度在农民工中推行不力的原因之一。

以上分析可以看出，现行养老保险制度与农民工群体之间存在极度不适应关系，农民工养老保险制度改革与创新势在必行。

二、农民工养老保险制度改革与创新的可行性研究

（一）理论依据

1．邓小平理论是马克思列宁主义、毛泽东思想的继承和发展，邓小平理论的精髓是解放思想，实事求是，建设有中国特色的社会主义事业，改革开放按照符合“三个有利于”标准去实践，去检验。综观改革开放以来，当代中国各项改革，都在这一原则指导下推进，因为中国的改革开放事业，既无现成的经验可学，也不能全部照搬西方的模式。农民工养老保险制度改革可以遵循这一理论指导，进一步解放思想，实事求是，有利于维护农民工合法权益，符合农民工养老保险实际的制度构想，都可以去想，都可以付诸实践。

2．以人为本，构建和谐社会目标的客观要求。党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，反映了我国社会发展理念的根本性转变，即由过去单一的追求经济增长进入经济与社会和谐发展阶段，也就是说经济发展回归理性，进入促进社会发展和人的全面发展阶段。胡锦涛总书记指出，“和谐社会是一个民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。其中，民主法制是社会治理的基础，公平正义则是凝聚社会的核心价值观。从社会学角度看，公平正义涵盖四个方面的内容，即文化公平、经济公平、政治平等和社会公平。解决社会公平必须从建立健全社会保障制度入手，因为社会保障是社会的安全网和减压阀。作为安全网，社会保障为所有社会成员提供基本的生存保障；而作为社会减压阀，它有效协调多种形式的社会关系。农民工养老保险是我国社会保障制度的重要组成部分，90%的农民工没有参加养老保险，与以人为本，构建和谐社会的客观要求是不相符的，必须进行制度改革、创新。

3．中国工会十四大报告指出：“进城务工人员是工人阶级的新成员。”进城务工人员与农民工概念不论从内涵还是外延基本等同，这是当前社会各界的共识。农民工，不论从数量上讲，还是从属性上讲，已成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，这已是一个在社会上形成共识，并经中国工会十四大肯定的正确判断，是毋庸置疑的。作为工人阶级的一部分，农民工必须实行养老保险制度，这是毫无疑问的。但是，农民工作为工人阶级的新成员，与传统的产业工人相比，又有自身的特殊性，比如户籍不同，就业的季节性强，流动性强，工资收入与传统产业工人比有较大差距等。我们应该看到工人阶级内部公务员群体，传统产业工人群体与农民工群体之间事实上存在的差异性，认同这种差异性，从而认同在推行养老保险制度上的差异性。

（二）制度依据

目前世界各国养老保险制度类型主要有传统型、福利型、国家保障型和公积金型四种基本模式。我国现行的养老保险制度是统账结合的部分积累制。中国社会科学院郑秉文教授认为：所谓“统账结合”，就是部分积累制；所谓部分积累制，就是混合模式；所谓混合模式，目前在我国，即DB型现收现付制的社会统筹部分+DC型完全积累制的个人账户制=混合模式。从实践上讲，我国统账结合制度的诞生是一个制度创新，其意义不亚于智利建立的DC型完全积累制；从理论上讲，它具有DB型现收现付制和DC型完全积累制二者兼而有之的优点，是一个较好的转型与过渡的模式。从郑秉文教授的论述看，养老保险制度允许制度创新。从世界各国养老保险制度的发展看，不论是传统型、福利型、还是公积金型、国家保障型，都经历了从无到有，不断发展改革的历程，这对我国的农民工养老保险制度的改革与创新有一定的启示和借鉴作用。

（三）农民工养老保险制度改革与创新的现实性

农民工是我国城乡二元结构下产生的概念，农民工完成向工人的转变，需要相当长的一个时期。农民工完成向工人的转变所需的时间，一是取决于社会制度改革的进程，现阶段我国的二元经济制度，二元社会政治制度严重阻碍农民工向工人的转换，其中如户籍管理制度，副食品与燃料供应制度，教育制度，就业及其劳动保护制度，医疗及养老保险制度，生育制度等一系列具体制度都在制约进城做工的农民，只能是农民工，而不能尽快融入到传统工人队伍中去。二是农民工向工人的转移受时间制约，据劳动和社会保障部课题组调查，目前我国尚有农村剩余劳动力1.5—1.8亿（学术界多采用1.5亿的数据。另据农业部公开披露的数据，2004年农村劳动力约4.8亿，其中从事农林牧渔的3.5亿，在乡镇企业和其它非农产业从业的约1.2亿，而农业实际需要的劳动力为1.7亿。农村剩余劳动力规模约为1.8亿）。据预测，“十一五”期间，我国农村人口向城镇转移的总规模将达到7500万，年均转移为1500万以上。如此庞大的农村剩余劳动力向非农产业的转移需要相当长的过程。农民工作为中国特色的职工群体，将长期或相当一个时期为客观存在。而总量近3亿的农民工群体，其养老保险制度按现在的零参保率或10%参保率延续，必将成为重大的社会隐患。研究农民工养老保险制度的改革与创新，成为不容回避的课题。

三、农民工养老保险改革与创新的制度构想

党的十六大报告指出，深化分配制度改革，健全社会保障体系，千方百计扩大就业，不断改善人民生活，是经济建设和经济体制改革的重要任务。这是构建和谐社会、全面建设小康社会的必然要求。建立健全我国社会保障制度，需要借鉴国外成功经验，但不能照搬，必需立足我国基本国情。农民工养老保险制度的改革，也必需立足我国基本国情，从尊重客观现实出发，努力构建与农民工实际相适应的养老保险制度。

（一）加快劳动和社会保障立法步伐，使农民工养老保险实现依法管理

1．加快保障农民工基本劳动权力的相关法律的立法工作。现阶段应加快与农民工劳动就业、工资分配、劳动保护等相关的《劳动合同法》、《工资法》等法律的出台与实施，使维护农民工合法权益有法律依据和法律保障。我国劳动力市场将在相当长时期内处于严重供大于求的状况，在劳资供求不平衡的情况下，劳动者必须依靠法律的武器来保障自身的合法权益。而我国现阶段法律法规的缺失和低“硬度”使维权工作缺乏力度，10年前颁布的《劳动法》，面对当前市场经济和已经发生显著变化的劳动关系，有些已很难适应当前的需要，其存在的不少漏洞和操作性不强，以及缺乏明确的责任追究条款等问题，使该部法律在维护劳动者权益的问题上显得软弱无力。而如果劳动者的基本劳动权力无法保障，其它权力则更无从谈起，因此，第一步应是加快保障劳动者基本劳动权力的相关法律的立法工作。

2．加快《社会保险法》、《职工养老保险法》的立法工作。我国现行的社会保险资金的筹集、管理与使用缺乏应有的法律保障，至今尚未颁布《社会保险法》，制约了社会保险制度的发展。加快社会保险制度立法，已成为社会保险制度改革的首要任务和迫切要求。一是大小并举，全面推进，既要加快社会保障基本法的立法，也要重视和强化地方性法规的建设。二是先起步，再完善。过于求全，求细，求严，不利于尽早出台，甚至可能长期“扯”下去。但是，也不能脱离实际，粗制滥造。可借鉴国外社会保障立法的经验，以普遍性，平等性，基本生活保障作为社会保障立法的基本原则。三是突出重点，由点到面，目前最紧迫的是制定和颁布《社会保险法》。围绕《社会保险法》，再出台一系列相配套的法律法规，例如覆盖社会所有工薪劳动者的养老保险法，其中可以设专章规定“农民工养老保险”，尊重农民工的差异性。

（二）农民工养老保险制度的改革与创新

农民工养老保险制度的改革，必须解决好农民工与现行养老保险制度不相适应的两大矛盾：农民工就业的不稳定性与养老保险关系转移接续难的矛盾；农民工收入远低于当地职工平均工资却必须按当地职工平均工资缴纳养老保险费的矛盾。改革的思路是：坚持统账结合，降低费率；以税代费；全国统筹。

1、坚持统账结合，降低费率。

统账结合，就是现收现付制的社会统筹部分+完全积累制的个人账户制部分。实行社会统筹与个人账户相结合的混合模式，即增加了职工个人的参与和责任，又保持了社会统筹的互济功能，体现了公平与效率相结合的原则。社会统筹和个人账户相结合是构成我国职工养老保险长效机制不可缺少的两个部分，统筹是以人的权益为本，账户是以人的能力为本。政府要保证基本人权，这是统筹的责任；账户要释放人的最大可能的权力，更多地鼓励有能力的人多投入，早投入。统账结合模式体现了权利与义务相统一，公平与效率相统一。“我国首创的，自己摸索出来的统账结合模式正在成为一个开历史先河的样板。”所以我们应当坚持统账结合的制度模式。

降低费率。目前我国企业和职工养老保险缴费合计是28%，加上医疗12%，失业2%、工伤0.4%，住房公积金10%，合计超过52%，这个比例远远高于美国的40%，甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家。据日前《福布斯》发布的“全球2005年税务负担指数”显示，我国成为税务负担排名全球第二高。从短期看，降低费率对当期收支平衡要产生影响，甚至会较大幅度地减少制度的总收入；但从长期看，降低费率可以提高企业竞争力，有利于提高参保率，提高全社会的劳动供给，从而扩大费基，提高收入总体水平和收入总量，增强缴费激励力度，变“要我参保”为“我要参保”，进而提高制度收入，有利于养老保险制度长效机制的长期建设。

2、以税代费

开征养老保险税替代现行的缴费制度，应以立法的形式确定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。在纳税人的确定上，以企业、企业化管理的事业单位和职工为主原则。借鉴大多数国家社会保障税的纳税人为雇主，雇员和个体经营者的情况和我国国情，我国养老保险税的纳税人，原则上也应该是所有支付工资的单位，工资收入者和城镇私营企业。在税收负担上，鉴于我国职工工资总额普遍不高的情况，可由单位负担大部分，个人负担小部分，在税率设计上，以差别税率兼顾纳税人的承受能力为主原则。税率高低以满足实际支出为准，可考虑在各个税目下按企事业单位和职工个人设置两档不同的税率，各税目的税率宜先从低设置，以低于目前该项保险费占工资总额3—5%的比率为宜。

农民工与传统产业工人、公务员的差异性将存在相当一个时期，开征社会养老保险税后，可以考虑另行制定单位和农民工个人缴税比率。

3．全国统筹。

现行的以市县为统筹区域的养老保险制度，不利于农民工养老保险关系的转移接续，实行全国统筹，由于其与地方财政脱钩，收支不影响地方财政，所以容易得到地方政府的支持，同时也可以适度调平东西部养老保险费征收的巨大差异，帮助西部贫困地区开展社会养老保险工作。对于农民工来说，他不再需要经历“退保”，“参保”等繁琐的程序，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡，不论迁移到什么地方，都可以凭卡缴纳养老保险费及领取养老保险金。

建立与农民工相适应的养老保险制度，是我们必须研究和解决的重大课题。农民工养老保险制度应引起全社会的关注和重视，这样有助于问题的早日解决，这也是笔者所期待的。